二十世纪九十年代前后我国两次工资制度改革历程回顾

2016年12月14日 11:49   编辑:大力   来源:中共党史研究

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摘要:工资制度改革是一项政策性很强,很复杂的工作,也是干部职工很关心的工作,矛盾也很多,加上经济体制改革刚刚起步和“左”的思想影响,工资制度改革困难重重,这也是20世纪50年代开始实施工资制度后,二十世纪九......

1985年工资制度改革的缘起

20世纪50年代以前,我们国家没有工资制度,都是供给制。供给制分成三个等级:一般干部、县团级干部、高级干部。譬如解放战争时期我在东北工作,是某野战医院的政委,相当于县团级。按照当时的规定,县团级干部享受中灶的待遇,就是说吃饭可以吃中灶,衣服、津贴比一般干部稍微高一点。从1951年开始,发展成为小米制。当年我在抚顺重型机械厂任厂长,一个月的报酬是1000斤多的小米,小米的价格是按照当月的物价来折算的,算完之后再发给干部职工当工资。直到1956年,我们国家才正式出台了工资制度,也就是级别工资制。当时的工资级别一共分了27级,毛主席是一级,工资664元,普通办事员是二十七级,工资是30元。当时规定:一级至二级是总理、副总理、副主席;三级至四级是部长级,五级至八级副部长级;九级至十一级就是正司级;十二级至十三级是副司级;处长级的工资档在十四至十六级。我自己的工资当时被定为十级,合200多元。三年困难时期,毛主席提出把他的工资降两级,与三级一样,这样一级至三级就合并了,也就是说一级的工资由664元,降为404元。其他级别也就相应地往下调工资档位,譬如一般的副司局长调到十五级的工资。

我为什么要说得这么具体呢?因为我有一个很重要的观点,就是不主张取消现在的基础工资。当年664元的工资是毛主席没有主动提出降级时候的全国最高工资,最低工资是30元,工资比例是21∶1。当时我们还没有这个概念,但是按照外国的经验,最低工资和最高工资不能太过悬殊。毛主席的工资下降到404块钱以后,最高工资和最低工资的比例成为13.5∶1,也就是13.5倍,这个比例比较合理。此后,一直到1985年,我到劳动人事部工作的时候还是这个工资水平。

改革开放后,国内外情况发生了很大的变化,一批老革命家退下来了,不断有新的干部进入更高的岗位,负更大的责任,但是收入不配套。工作责任大了,工资收入却很低,还是60年代形成的标准。比如当时田纪云是副总理,但工资级别大概是在15级至17级之间,是很低的。而有的老部长级干部,工资级别有8级的,有9级的,甚至有7级的,他们每月工资都几百块。而且长期以来工资水平不仅没有升,反而有所下降。三年困难时期毛主席降工资,我们也得降,虽然降得不多但也是降。“文化大革命”发展到顶峰的时候,甚至不发工资,把社会主义的“按劳分配”制度视为“资产阶级法权”,还有谁敢再去触碰工资制度改革这个问题?由此,导致我国的工资制度长达30年没有变过。

1984年7月,我由国家科委调至中共中央财经领导小组,任常务副秘书长。时隔一年,1985年8月1日,中央决定调我到劳动人事部任党组书记、部长。劳动、人事对我来说都是新的工作,尤其是任劳动人事部部长,是我从未想过的。作为一名技术干部,我认为自己不适合担任这个职务。总理与我谈话说:“劳动人事部改革任务繁重,找一位搞科学技术工作的人去那里工作可能更好一些,起码思想上没有框框,可以大胆地去改革,不要辜负中央的希望……”

劳动人事部承担着“三大改革”任务:劳动制度改革、人事制度改革和工资制度改革。这三项重大改革都是与国家经济体制改革、政治体制改革密切相连的,如何使“三大改革”与经济体制、政治体制改革相适应,是劳动人事战线必须解决的问题,也是我必须考虑的问题。具体到工资制度改革,主要涉及国家机关、事业单位工资制度改革和企业工资制度改革的具体任务。工资制度改革是一项政策性很强,很复杂的工作,也是干部职工很关心的工作,矛盾也很多,加上经济体制改革刚刚起步和“左”的思想的影响,工资制度改革困难重重。但随着经济体制改革的深入,工资制度改革势在必行。

1985年工资制度改革:解决工资制度上的两个“老大难”问题

到劳动人事部后,我是从学习入手开始工作的。除了听取党组同志介绍情况外,我还逐个听取部内每个司局的汇报。汇报时不仅司局长参加,而且所在局全体同志都参加,司、局长可以讲,一般干部也可以发言,发表不同意见。这样就把听取汇报变成实际意义上的集体汇报、集体研究工作。作为劳动人事战线上的新手,我用了一个多月的时间听完了各个司局的汇报,并找了研究机构的负责人汇报,然后又到北京市进行调研。

通过听取汇报和调研,我不仅学习了不少知识,而且也对工资制度的改革有了一个初步的想法。我认为当时的工资制度的主要弊端是劳酬脱节、职级不符。等级工资制在起初确定每个人的工资等级时,是以当时所负的责任、贡献大小和本人的历史情况作为依据的,但经过二三十年的时间,几乎没有涨工资。很多同志陆续进入老年,有的已离休、退休,或者已不再担任第一线的工作。一些中青年同志逐步担负了重要工作,担子加重了,对社会的贡献也大了,但是由于资历等诸方面的原因,他们的工资级别比较低,即使职务变了,工资待遇也不变。这难以体现按劳分配的原则,工资制度亟需改革。这次主要涉及两个部分:一是国家机关和事业单位的工资制度改革;二是企业的工资制度改革。

(一)针对国家机关、事业单位的工资制度改革

这次工资改革,党中央、国务院十分重视,讨论过很多次,最后确定了工资制度改革的原则:一是坚持社会主义按劳分配的原则。邓小平同志早在1975年就指出,按劳分配原则在社会主义建设中始终是一个大问题。在机关、事业单位,就是要使职工的工资同本人肩负的责任、贡献和劳绩密切结合起来。二是通过改革使我国工资制度进入一个新的轨道,逐步建立同国家财政状况相适应的正常的晋级制度。新的工资制度不能在原等级工资制的基础上小修小补,而是建立新的工资制度。三是必须实行政企分开,分级管理。四是使工作人员工资有一定增加。鉴于国家财政的承受能力,只能从较低水平起步。国家财政的承受能力,是工资制度改革的前提条件。

1985年的工资改革方案,就是按照上述原则拟订的。劳动人事部党组经过较大范围的调研,提出了新的机关、事业单位工资改革方案,并向田纪云副总理作了汇报。田纪云是很支持的。他当时是负责工资制度改革的,所以无论是研究工资制度改革的原则,还是研究具体方案,我们都向他作了汇报,遇到问题也都向他请示。

新的工资制度是以职务工资为主要内容的结构工资制。工资的构成有四个部分:一是职务工资。按照本人实际担任的行政或技术职务,分别按行政或技术职务序列确定职务工资标准。担任什么职务就拿什么工资,并随着职务的变动而变动。这是工资构成的主体,也是按劳分配的主要部分。工资档次应该适当拉开,但因受种种因素的制约,特别是国家财政能力的限制,档次还不能拉得太大。在职务工资标准设计上,要充分考虑和照顾现实和历史情况,以后随着国民经济的发展,逐步调整工资标准,使之进一步合理化。二是基础工资。这是国家对工作人员最低生活保障的部分。基础工资是以大体维持一个人的基本生活为依据而建立的。物价上升,基础工资应增加,同时也可以起到平衡收入不均的问题。当时的物价水平不高,且随着国家经济的不断发展而逐步增加。那时规定,基础工资从国家领导人到一般工作人员,人人都是一样的,都是120元,如果这个部分要涨,就从上到下每个人都涨,不分级别和职务,因为物价上涨因素对每个人的影响都是一样的,不受职务和职级的影响。所以基础工资这一部分每人的涨幅都是一样的,涨20元就每一级干部都涨20元,涨50元就都涨50元。三是工龄津贴。就是随着工作人员工作年限的增加而逐年增长,这部分主要是作为年度贡献、积累贡献的奖励。什么是积累贡献?比如我是1938年参加革命,另一位老干部可能是红军时代参加革命,那么这个积累贡献,除了我们工作单位、工作职务,主要通过工龄津贴表现出来。就是说,你参加工作时间长,你是老红军,你的工资应该多一点。再比如,我是1938年参加工作的,另外一人是解放战争时期参加工作的,工龄不一样,工资也应该有些差别。此外,还规定对中小学教师和医院护士分别实行教龄津贴和护龄津贴。四是奖励工资。那时候工资不涨,发奖金,为了统一这个标准,为了不乱发奖金,所以增加了这个奖励工资。

党中央、国务院经过讨论,批准了这一方案,决定从1986年7月起实行新的工资制度。新的工资制度既体现了按劳分配原则,又兼顾了基本生活需要;突出了职务和贡献,又考虑到了工龄的长短;既破除了论资排辈的观念,又照顾了工资关系不平衡的历史状况。后来想一想,这项改革也是冒了很大风险的,主要是没有经验。开始的时候,我对于这一工资制度,也是从调查学习开始的,每天琢磨。一天找人谈话,一天琢磨,一天思考。经过调研,制订了这个结构工资,在当时的情况之下,被大家认为是合理的。当然现在看来也有不合理的部分,但总的看比过去进了一步。比如,级别工资就进了步。但这次工资改革的实践由于历史原因,也出现了一些问题:一是某些同一职务的干部,包括专业技术职务的干部,不论其任职时间长短、原工资高低以及劳绩大小,由于长期未调整工资,实行新工资制度时,工资都挤在本职务工资的最低档上,形成了职务工资的“平台”,这是不合理的。二是工龄津贴的标准太低,每年只有0.5元,未能发挥工龄津贴的应有作用。在设计工资方案时,曾设想工龄津贴最低标准为1元,后因财政困难改为0.5元。三是科研、教育、卫生等事业单位管理人员执行的工资标准,是比照国家机关的标准确定的,没有体现事业单位的特点,没有体现“政事分开”的原则。当时重点考虑的是这次工资制度改革如何先解决“政企分开”的问题,“政事分开”只能在下一步考虑,是有意地先避开了这一问题。这些问题,随着国民经济的发展和国家财力的增加,需要逐步加以解决。在当时,新的工资制度只能考虑到这种程度。

(二)针对企业工资制度改革

我国的企业工资制度也是在50年代建立的,工人实行的是八级工资制。八级工资制是工人定级标准,按技术熟练程度分为八级。企业干部实行的是国家机关的等级工资制。这一制度的建立,对于调动职工劳动积极性、促进生产发展和改善人民生活曾起过一定的作用。但随着经济发展,经济体制改革的深入,这套工资制度的缺陷非常明显。党的十一届三中全会以来,按劳分配的社会主义分配原则得到重新确认,于是在改进企业工资制度方面采取了一系列措施,但当时企业工资制度未脱离计划经济的轨道,与经济体制改革要求实行商品经济不相适应。突出表现在:(1)工资分配上的平均主义、“大锅饭”,主要是企业工资水平与经济效益脱节,职工工资与本人劳动贡献脱节,职工干好干坏都是一个样,反正干好拿这些工资,干不好也拿这些工资。(2)工资管理体制上集中过多、管得过死,企业缺乏工资分配自主权。企业的干部由国家管理无可厚非,但是工人也归国家管理就不应该了。企业给工人增加工资,厂长、党委没有任何权力,都要报上级批准。(3)工资水平方面,由于积累与消费、工资总额与国民收入等比例关系不够协调,企业工资水平的提高与生产发展之间还缺乏稳定的调节机制。(4)工资标准过多过繁,同一行业、同一岗位执行多种工资标准,地区之间因工资类别不同,导致工资标准各异。由于人员调动,又造成部门、地区之间工资制度、标准混乱,还有许多所谓“保留工资”“附加工资”。当时全国企业的各类工资标准有3000多种,虽然都是级别工资,但是差距很大,同劳不同酬,这是一个很大的缺点。比如某个企业里的八级工,工资可能将近100元,另一个企业某个职工也是八级工,但他的工资可能只有80元。同一个岗位可能不同酬,这就严重影响职工积极性。这些问题表明,要使企业工资制度适应社会主义商品经济要求,必须进行根本性的改革。

当时考虑,企业工资制度改革应遵循以下原则:兼顾国家、企业和职工三者利益,在发展生产和提高劳动生产率的基础上,逐步提高职工工资水平;使企业的工资同企业的经济效益更紧密地联系起来,同合理调整劳动力供求关系结合起来;坚持按劳分配原则,根据职工劳动贡献,合理体现收入分配差距;实行“政企分开”,最主要的是给企业在工资分配上的自主权,同时健全宏观调控机制,从直接行政控制,逐步过渡到经济、立法控制,增强企业自我约束能力。随着经济体制改革的深入发展,我认为,企业将逐步成为独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。与此相适应,在企业工资分配方面,企业将拥有充分的自主权,国家通过税收等经济手段,从宏观上进行调节和控制。概括起来说,企业工资改革的方向是:使企业的工资与企业的经济效益紧密联系起来,使职工的工资与个人贡献紧密联系起来,使企业逐步实现自主经营、自负盈亏、自主分配、国家征税的目标。企业自主分配,就是企业在真正实行自主经营、自负盈亏之后,在工资分配方面拥有以下充分权利:根据生产经营状况和劳动力供求关系确定本企业的工资水平,根据生产特点采用不同的工资形式和分配方法,通过增加生产、扩大经营、降低物耗等途径取得资金以增加职工工资等。国家主要通过价格、税收、银行利率、货币投放等经济杠杆,指导、调节和制约分配行为,强化企业的自我约束,国家各部门不再用行政手段干预企业工资问题。企业工资制度改革,远比机关、事业单位工资制度改革复杂,牵涉多方面经济关系,要达到上述目标,不可能在一两年内完成,要经过较长时间的艰苦努力。

1985年企业工资制度改革只是起步,是企业工资制度改革的探索,也是在1956年企业工资制度的基础上进行的,也就是说,经过29年后才进行的。改革的主要内容是:

首先,在工资管理体制上,将高度集中统一的体制改为分级管理体制。国家在工资分配上不再管到每个企业,只管到省、自治区、直辖市和产业部门,由地区和产业部门对企业进行管理。中央对地区和产业部门的管理分为政策管理和指标管理两个方面。在政策管理方面,国家制定工资政策,制定有关工资管理的全国性法律、法令、条例和法规,监督、检查各地区、各部门执行工资政策和法令的情况。在指标管理方面,国家对地区和产业部门在当时主要实行工资总额控制,其余的放权给企业,不用报批,也不用请示,从而大大提高了企业的自主权。

其次,在国家与企业的工资分配关系上,采取多种形式的工资与经济效益挂钩的办法,初步改变企业吃国家大锅饭的状况。当时认为,企业的工资与经济效益挂钩,是一个时期内企业工资改革的基本方向。由于企业的经营特点以及受市场制约的程度不同,挂钩的程度和形式应有所不同。大体分为四种类型:第一种类型是自主分配、国家征税。一部分条件具备的大中型企业和大部分小型企业的生产经营活动已纳入主要由市场因素决定的轨道,基本上实现自主经营、自负盈亏。这些企业实行的办法是:企业工资基金的多少和增减,基本取决于本企业生产经营的状况,国家主要通过工资税来调节其工资水平。个别国有大企业,经济技术指标和经营管理水平达到了国际先进水平,应该实行这种办法,也应该允许其工资水平高于其他企业。第二种类型是工资总额同经济效益挂钩。一部分大中型国有企业,生产经营活动受国家指令性计划约束少,经济效益中非劳动因素影响较小,可以实行“全挂钩”,即工资总额随本企业经济效益的提高而增长。国家对这类企业实行不直接管理的办法,也就是挂钩的指标、基数和浮动比例由国家(地区和产业部门)审核确定,挂钩之后,国家主要通过征收工资调节税等经济手段控制和调节企业的工资增长。第三种类型是奖金同经济效益挂钩。一部分国有企业,主要的生产经营活动受到国家指令性计划的制约,但又不同程度地参与市场竞争,工资分配上实行“半挂钩”,即基本工资部分由国家按照工资计划确定增长幅度,奖励基金随同本企业经济效益浮动,国家通过征收奖金税控制和调节其奖金水平。第四种类型是国家对企业的工资仍实行直接分配管理的办法。少数行业和企业,由于生产经营活动是以社会服务为主要目标,国家严格控制其产品价格或收费标准,基本不参与市场竞争,企业经济效益难以考核,对这类企业的工资分配,国家(地区和部门)仍实行直接管理办法,根据其完成计划的情况和向社会提供服务的质量,按照工资计划确定其工资总额及其增长幅度,并核定奖金。

以上是处理国家与企业工资分配关系的四类办法。职工工资与经济效益挂钩只是过渡办法,不能成为以后企业工资改革的目标模式。在商品经济的条件下,国有企业将成为独立的经济主体,应该自主经营、自负盈亏、遵纪守法、照章纳税。工资分配是企业经营管理重要的一部分,完全应当由企业自行管理。这四类办法只是暂时的,而且在一定时间内是并存的,但随着经济体制改革深入,应尽快使大多数企业过渡到第一种类型。

其三,在企业内部分配上,给予企业充分的自主权,改变当时企业主要执行上级指令的做法,由企业认真贯彻按劳分配原则,克服平均主义。改革企业内部工资分配制度的中心任务,是让企业有充分的分配自主权,能够结合落实经济责任制,采用多种形式和手段,贯彻按劳分配原则。为改革企业内部分配制度,采取了三方面措施:一是实行有利于企业搞活的工资标准。国家逐步实行只规定最低工资标准,企业的工资标准由企业自行确定。考虑到一部分企业生产经营活动还受到国家指令性计划的约束,由国家制定供企业参考的工资标准,企业可以参考统一的标准,确定该企业内部的工资标准。二是加强按劳分配的基础工作。企业要建立健全劳动计量、统计、业务技术考核等各项规章制度,通过这项工作,使推行经济责任制、贯彻按劳分配原则有一个较好的基础。三是把企业的工资分配自主权落到实处。企业有权实行等级工资制、岗位工资制、结构工资制等不同的工资制度;有权实行计时工资、计件工资、提成工资、承包工资,以及内部岗位津贴等不同的工资形式;有权调整企业内部各类人员的工资关系,及确定增加工资的对象和数额;有权采取灵活多样的增加工资办法。企业领导干部增加工资,近期仍需按干部管理权限报上级部门批准。随着经济发展和经济体制改革的深化,要把企业领导干部的工资水平同企业的经济效益、经营成果挂钩,给予优厚待遇,从物质利益上调动企业经营者的积极性。

其四,在宏观调控手段上,从以直接行政手段为主进行控制改为经济的、立法的、行政的三种手段并用,逐步过渡到以经济手段为主的办法。第一,在宏观经济关系中确定与工资分配有关的几个重大比例。对于这几个重大比例关系,当时考虑是:积累率应安排在30%以内,工资总额与国民收入的增长大体保持1∶1的比例,实际平均工资的增长应按不高于劳动生产率提高的幅度来安排,居民购买力与商品可供量应基本平衡。第二,改革工资计划体制。一是将工资总额计划分为机关、事业单位工资总额计划和企业工资总额计划两大类,以适应工资改革的实际需要。二是将企业工资总额计划分为基本工资总额计划和活动工资总额计划两大部分。基本工资总额包括自主分配企业和“全挂钩”企业上年度的实际工资总额,“半挂钩”企业和国家仍管理分配企业在成本中列支的基本工资总额;活动工资总额包括自主分配企业和“全挂钩”企业当年随经济效益提高而增加的工资、“半挂钩”企业的奖励基金。第三,完善、补充工资税收。当时建议将奖金税和工资调节税的计征办法改为按绝对额分级征收的办法。改按绝对额计征奖金税,即在同地区的企业,无论平均工资水平高低,全年人均发奖金只要超过一定数额,国家要向企业征收奖金税。建议逐步开征个人收入调节税,以加强对社会成员之间收入水平的调节和平衡。第四,建议加强财政、银行、统计的监督作用。在企业工资制度改革过程中,要配合价格改革,在工资方面采取一些措施,保证职工实际收入稳定提高,妥善处理工资与物价关系。

我们按照这四条制定了改革的方案,没有什么具体条文,就是把这些原则写成文字,作为文件发下去。1985年针对企业的工资改革,大受企业欢迎,企业拍手称快,因为企业解放了,有权了,所以很多企业给我们来信,夸我们做了好事。实际上不是我们做的好事,是中央决策得好。

我们当时也认识到,企业工资制度改革是一个长期复杂的过程,与经济体制改革密切相关,上述改革的内容不是一两年能完成的,需要在实践中逐步改进、充实、完善。要实现党中央、国务院提出的改革目标,还要做较长时期的努力。

对1985年工资制度改革,有些职工不完全了解工改的全部情况,对国家机关、事业单位工资制度改革有意见,集中起来有三个方面。第一,有些企业职工提出,为什么国家机关、事业单位工资制度改革由国家财政拨给资金,而企业则要“自费”工资改革呢?实际上,这是由于企业和国家机关、事业单位的性质不同,在国民收入分配中所处的位置也不同。企业是经济实体,处在国民收入的初次分配阶段,企业经过自己的生产经营活动创造出来的国民收入,一部分是以上缴税利的形式成了国家财政收入,其余部分留在企业用于扩大再生产和职工的工资、奖金。而国家机关、事业单位不是经济实体,处在国民收入的再分配阶段,国家应从财政收入中拨出一部分作为国家机关、事业单位工作人员的工资。因此,企业和国家机关、事业单位的工资改革的资金来源不同,只是国家分配资金的形式差别,不存在国家机关、事业单位的工资改革资金和企业工资改革的资金的不同。第二,有些企业职工提出,为什么在企业里没有同国家机关、事业单位一样实行工龄津贴制度?这是因为企业和国家机关、事业单位实行的是不同的工资制度。国家机关、事业单位实行的是以职务工资为主的结构工资制,它由四个部分组成,工龄津贴是其中一个组成部分。而企业实行的是经济效益或奖金挂钩的制度,而且企业将逐步走向自负盈亏、自主经营,企业的工资制度将由企业自行决定。第三,有些企业认为国家机关、事业单位增资高于企业。这主要因为这些职工不了解情况,需要说明和解释。实际上,党的十一届三中全会以来的七年,无论是工资水平还是工资增长幅度,企业职工都高于国家机关工作人员。1978年全民所有制企业职工年平均工资为678元,国家机关工作人员年平均工资为662元;1985年企业职工年平均工资提高为1261元,增长了86%,而国家机关工作人员年平均工资提高到1133元,只增长了71%。在当时,讲清这些情况,有助于消除企业中一些职工的误解。

1985年的工资改革,从总体上说,我认为基本上解决了工资制度上的两个“老大难”问题。一是在国家机关的工资制度方面,基本上解决了职级不符的问题。二是比较彻底解决了“政企不分”的问题。30年来一直是“政企不分”,这次总算“政企分了”,主要体现在给企业工资分配的自主权,这点企业非常欢迎。在当时,解决这两个问题是很不容易的,因为认识不一致,阻力太大、太多,但毕竟在党中央、国务院领导下解决了,这是很值得庆幸的事。1986年3月27日,我在第六届全国人民代表大会第四次会议上,作了关于工资制度改革的汇报。虽然工资制度改革牵涉的面很大,但经过代表们讨论热烈,均认可了我的报告,大家都非常赞成。

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